Agriculture et paysage


Aménager autrement les territoires ruraux

Gérald Domon, Julie Ruiz

338 pages • janvier 2014


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Dans la majorité des pays occidentaux, l’agriculture a connu, après la Seconde Guerre mondiale, des bouleversements majeurs : augmentation significative des rendements, agrandissement, spécialisation et réduction du nombre des exploitations agricoles, introduction et généralisation de la mécanisation, utilisation de plus en plus intensive des engrais et des produits phytosanitaires pour éliminer mauvaises herbes et ravageurs des cultures. Ces transformations cherchaient à répondre à l’accroissement de la demande des marchés et étaient rendues possibles par des innovations agronomiques.

Cependant, un des éléments qui a influencé le plus la direction, l’amplitude et les formes prises par ces bouleversements est sans conteste la mise en place de politiques agricoles très interventionnistes dès les années 1930 ou dans la période qui suivit la Seconde Guerre mondiale. Dans les années 1980, on a alors commencé à s’inquiéter de l’ampleur des impacts négatifs que certaines formes de modernisation et d’intensification de la production agricole avaient provoqués en matière de dégradation de la qualité des eaux souterraines et de surface, de dégradation de la biodiversité et des ressources agricoles. Puis, dans les années 1990, on constatait que les formes les plus intensives de production agricole devenaient incompatibles avec la satisfaction des demandes exprimées par la population tant rurale qu’urbaine à l’égard de services que pouvait rendre le territoire agricole dans le domaine des aménités environnementales et sociales. Cette tension se focalisa en un débat sur la promotion de ce que l’on appela la multifonctionnalité de l’agriculture. Les observateurs ont par conséquent été amenés à s’interroger sur la responsabilité directe ou indirecte des politiques agricoles et à se demander quelles pourraient être les mesures qui seraient de nature à prendre en compte à la fois le développement des impacts négatifs et le caractère multifonctionnel désormais reconnu comme une dimension incontournable d’une agriculture durable.

Dans ce chapitre, on se propose d’explorer les rapports entre politiques agricoles et production d’aménités, tout particulièrement en matière de paysage, en s’appuyant sur un rappel des objectifs essentiels que les législateurs ont attribués aux politiques agricoles au moment de leur mise en place. On s’attachera ensuite à cerner les spécificités nord-américaines dans les impacts de ces politiques agricoles et dans la prise en compte de la multifonctionnalité de l’agriculture en s’attardant tout particulièrement sur la situation des États-Unis et celle du Québec.

Les raisons d’être d’une politique agricole

Si la plupart des pays occidentaux ont opté, soit dès les années 1930 soit dans celles qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, pour une intervention directe de l’État dans l’évolution du secteur agricole, c’est que le marasme chronique ou récurrent qui caractérisait ce secteur pesait sur le développement économique général. Les sources d’instabilité des prix et des volumes de production sont nombreuses et constituent même une des spécificités de l’agriculture. Les revenus bas et surtout instables tirés de la vente des produits agricoles empêchaient ou restreignaient les capacités des agriculteurs à investir significativement dans les exploitations pour augmenter leurs rendements ou réduire les coûts de production.

Pour les décideurs politiques, par le biais de la mise en place d’une politique agricole, les objectifs poursuivis étaient d’augmenter et surtout de stabiliser les revenus agricoles afin de créer les conditions d’une amélioration de la productivité en agriculture, elle-même nécessaire pour envisager une baisse progressive des produits agricoles. Il faut se souvenir qu’à l’époque de l’adoption des premières mesures de politique agricole, les dépenses alimentaires représentaient près du quart des revenus disponibles de la population et que la moiti. de ces dépenses étaient constituées par la valeur des produits agricoles. On comprend ainsi l’importance de programmes qui, au-delà de l’amélioration de la situation des agriculteurs, aurait un impact sensible sur le coût de l’alimentation. En prenant en charge une grande partie des risques auxquels étaient confrontés les agriculteurs (risque de mauvaises récoltes, risque d’effondrement des prix), la politique agricole devenait le moteur essentiel d’une modernisation de l’agriculture qui tout à la fois augmentait les revenus agricoles, les rendements et la productivité réduisait le coût de l’alimentation et faisait du secteur agricole un client et un fournisseur de plus en plus important pour d’autres secteurs industriels : engrais, machinisme, produits agrochimiques, industrie agroalimentaire, industrie textile.

Dans l’esprit de nombreux décideurs politiques, les premiers programmes de soutien ou de stabilisation des prix et des revenus se voulaient essentiellement des mesures provisoires destinées à susciter l’élan initial de cette modernisation, le marché étant censé prendre le relais dans la régulation de ces transformations. Dans les faits, compte tenu de la fragilité des premiers résultats, du temps nécessaire à l’adoption par les exploitations de nouvelles technologies, de l’importance souvent sous-estimée des sources d’instabilité, du fait également du développement de groupes de pression favorables à la reconduction des mesures initiales, la politique agricole est restée au fil des décennies une composante permanente et essentielle de l’orientation des décisions en agriculture.

Le Congrès américain adopta même en 1949 une législation agricole permanente dont les lois agricoles (« Farmbills ») adoptées régulièrement tous les 5 à 7 ans ne représentent techniquement que des ajustements à durée limitée. En janvier 1981, dans son discours d’investiture, le président Bush, porteur en matière économique d’une idéologie néolibérale, déclarait qu’il « allait sortir l’État de l’agriculture ». Pourtant, cinq ans plus tard, dans un discours électoral à Chicago, il n’hésitait pas à revendiquer qu’aucun autre gouvernement n’avait dépensé plus que le sien en agriculture. De son côté, Edgar Pisani, ancien ministre français de l’Agriculture et cofondateur, dans les années 1960, de la politique agricole commune de l’Union européenne, constatait avec le recul que les obstacles à une véritable réforme de celle-ci étaient quasi insurmontables. Comme on le constate, les politiques agricoles ont donc constitué un élément structurel fondamental de l’évolution de l’agriculture au cours du dernier demi siècle, élément beaucoup plus stable que les signaux du marché.

Dans les différents pays, ces politiques agricoles se sont déclinées selon des modalités variables quant aux programmes spécifiques mis en œuvre. Toutefois, elles ont regroupé le plus souvent des mesures de soutien des prix et des revenus avec ou sans limitations de la production ou des superficies cultiv.es. D’autres programmes prévoyaient des subventions à l’achat d’intrants ou d’équipement, ou des bonifications des taux d’intérêt sur les capitaux empruntés. Enfin, certaines mesures visaient à favoriser un réaménagement des structures fonci.res ou une amélioration de la qualité des sols (remembrement, drainage, irrigation, lutte antiérosive).